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政采绩效评价依据四大标准
发布时间:2015年08月12日 来源:中国政府采购报 分享到:
 

 ■ 河北省财政厅政府采购办公室课题组 

  不同的政府采购项目,虽然产生的效果存在差异,但具有共通性目标和一般性特征,其绩效评价遵循内在统一的规律。具体说来,评价标准可概括为需求相关性、执行规范性、交易经济性和宏观有效性。要想评估采购绩效,应对采购项目执行的全过程作出分析。在不同的采购环节,这四个标准均从不同方面影响着采购绩效。

  ◆采购项目执行过程

  1.政府采购项目需求

  合理需求的确定,是政府采购项目的逻辑起点。政府采购的需求包括要采购标的物的配置、性能、数量、服务等等。监督管理部门要建立采购需求公示和论证制度,防止采购人提出不合理的需求。代理机构要依法代理、规范代理,纠正不合理的采购需求。经济有效的采购需求,应是既没有因超需求采购造成浪费,又不因需求不足影响公共服务或重复采购造成浪费。

  2.政府采购项目预算

  政府采购预算一般包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、项目实施时间等。采购预算是法律确定的反映公共部门用于政府采购的支出计划,也是政府采购工作的基础。采购需求确定后,预算编制部门要在采购需求的基础上编制采购预算。政府采购预算不仅是采购实施的保障,也是合理采购的前提。政府采购预算具有法律效力,一经人民代表大会批准,非经法定程序不能随意变更。若不执行采购预算,要追究法律责任。

  3.政府采购项目执行

  项目执行是保证采购绩效的关键环节。我国的政府采购法、《政府采购货物和服务招投标管理办法》对政府采购项目的执行作出规定。比如政府采购法规定,“政府采购实行集中采购和分散采购相结合,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定”,“政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价方式,公开招标作为政府采购的主要方式”。《政府采购货物和服务招投标管理办法》对政府采购招投标的程序、评标规则、监督检查、法律责任等内容进行了详细规定。在实际工作中,要严格按照法律规定办事,确保采购方式合理、采购程序规范、采购政策落实、采购信息公开。

  4.政府采购项目实现

  政府采购项目实现是执行采购的终结,表现为采购人与中标单位签订并履行合同,政府获得相应的产品和服务,采购需求得到满足。合同执行完毕后,还应对政府采购合同执行的阶段性成果或者最终成果进行检测和评估。在政府采购项目实现过程中,要严格检查合同各方是否履行合同责任,是否存在供应商与代理机构恶意串通、收受贿赂、在有关监督检查中提供虚假材料等现象。

  ◆政采绩效评价的四大标准

  根据不同采购项目的共通性目标和一般性特征,绩效评价标准可分为需求相关性、执行规范性、交易经济性和宏观有效性。

  1.需求相关性

  需求相关性可简称为相关性,是描述采购结果与采购需求相关度的评价准则,理想的相关性应是能满足采购需求,既不超需求采购,又不会出现需求不足。对需求相关性进行评价,一方面要评价是否有明确的采购需求,是否对需求进行设计论证,是否确定了科学合理的需求规划,需求变更的合理性论证依据是否充分。这是执行采购要实现的主要目标。另一方面,要评价需求实现程度和影响需求实现的因素,找出可供借鉴的共性和个性原因。对需求相关性进行评价,需要分析采购行为人为满足采购合理需求而在事前、事中、事后进行的相关干预活动的有效性。

  2.执行规范性

  执行规范性可简称为规范性,过程规范是政府采购的基本要求,是实现采购效率、维护公共利益的关键因素。评价采购项目执行的规范性,要从以下方面分析。一是采购方式要合理。选择能够实现有效竞争的采购方式,采购执行成本与采购金额的比例符合经济水平。二是采购程序要合法。特别是依法公开信息要落实,确保潜在供应商能够不受任何歧视地参与竞争,没有违规操纵采购程序的行为。三是评标规则要公平。防止欺诈性投标、倾向性招标,落实国家对投标主体的扶持政策,确保专家评标的独立、公正和客观。四是各方履约要诚信。合同签订后各方应严格遵守,供应商履行投标承诺,提供符合质量标准的产品和后续服务承诺,采购人履行付款责任,按采购合同及时足额结算采购资金。五是验收责任要落实。验收是政府采购项目执行的重要环节,是保证采购绩效的重要关口,应由独立于采购代理人的专业人员按政府采购项目协议和采购需求规划实施验收,并对验收负责。六是代理服务要专业。专业化采购是政府采购的现代化管理趋势,需要专业化的机构和人员代理采购业务,采购代理人的专业化水平影响采购绩效水平。七是信息公开要合规。按规定公开采购信息,能够为充分、有效竞争创造条件,防范各种徇私舞弊行为。受众范围要合规,信息公开时效要合规,利益相关者、潜在供应商响应方式和联系渠道要便捷畅通。

  3.交易经济性

  交易经济性可简称为经济性,政府采购项目的交易经济性是指以最少的支出实现采购计划内容,以最小的代价满足采购需求。对政府采购的经济性进行评价,要评价完成采购的内容是否完整,采购成交价格是否合理并实现物有所值,资金节约水平和节约率分析是否有效。首先,要切实完成政府采购内容。其次,成交价格要合理并实现物有所值,要从几个方面进行比较分析,即与同期市场交易价格相比较是经济合理的,与同类项目采购价格相比较是经济合理的,与历史价格水平和物价变动指数相比较是经济合理的,从而得出物有所值的结论。另外,还应对资金节约水平和节约率进行分析,与采购预算相比较,评估资金节约比例是否合理。通过对采购预算进行绩效分析,可为完善预算管理提供借鉴。

  4.宏观有效性

  宏观有效性可简称为有效性,政府采购项目的宏观有效性,是指通过实施采购项目在宏观方面对经济和社会产生了积极影响。分析交易经济性,关注的是微观效益,但政府采购作为公共行为,必须做到眼前利益与长远利益兼顾,长远利益是发展的后劲,是公共利益最大化的要求。对政府采购的宏观有效性进行评价,要评价相关联的政策功能是否得到有效落实,国家安全和商业秘密是否得到保护,执行采购项目在宏观方面是否产生负效应等。追求宏观有效,就要制定通过政府采购对经济、社会、生态产生积极效应的决策。比如,采购节能产品、环保产品、科技创新产品,支持劳动密集型企业、技术密集型产品发展壮大,扶持中小企业发展,均可通过公共部门政府采购的微观经济活动发挥政策功能和宏观调控作用。

  ◆政采绩效评价逻辑过程分析

  采购绩效体现于采购项目执行的全过程。在不同的采购环节,需求相关性等四大标准从不同方面影响着采购绩效。

  1.需求相关性分析

  政府采购的需求相关性从三个方面影响着采购绩效:采购需求的合理性、采购需求变更的科学性、采购执行结果和采购需求的匹配性。

  采购需求的合理性。采购需求是政府采购项目的原始起点,合理确定采购需求,对提高采购绩效具有重要意义。因此,在确定采购需求时,要从社会公共需要出发,结合社会发展水平和经济发展阶段进行科学论证,提出合理的需求方案。

  采购需求变更的科学性。采购项目的需求方案提出后,由于环境变化、预算调整等原因,难免发生变更。必须建立变更需求方案的科学程序。在需求方案变更前,要进行必要性和可行性分析;对于新的需求方案也应进行论证,保证其合理性。

  采购执行结果和采购需求的匹配性。采购项目完成后,理想状态是政府采购执行的结果和采购需求相匹配。也就是说,政府采购活动恰好满足了采购需求,既不存在超需求采购,也未出现需求实现不足的情况。这种状态下,政府采购绩效较高。因此,在采购活动完成后,要分析采购需求的实现状态,考察采购结果与规划需求的匹配性。

  2.执行规范性分析

  采购项目的需求确定后,就进入了具体实施阶段。执行规范性从三个方面影响采购绩效:执行过程的科学性、执行环节的完整性、制度的有效性。

  执行过程的科学性。政府采购作为政府的行政行为,关系到社会公众利益,对社会经济具有重要影响,因此,要建立科学的采购流程。我国政府采购法及配套规章办法对采购方式、采购程序、采购合同、质疑投诉、监督检查、法律责任等作出规定,这些规定是保证采购过程科学性的重要依据。

  执行环节的完整性。政府采购流程分为事前规划、事中执行、事后监督。要提高采购绩效,就要建立科学的事前规划程序,确定合理的采购需求;建立严谨的事中执行规则,保证采购过程的合规性;建立完善的事后监督制度,并及时解决采购活动中出现的问题。

  制度的有效性。即政府采购法定流程、规则等被不折不扣地执行。我们关注政府采购制度的有效性,就是要分析采购方式是否合理、采购程序是否合法、评标规则是否合理、验收责任是否落实、代理服务是否合规、信息公开是否规范等。只有各项制度落到实处,才能确保采购绩效。

  3.交易经济性分析

  交易经济性关注政府采购的成本效益。由于政府采购资金的公共性,人们非常关注采购价格是否合理,是否物有所值,这关系到政府的形象以及公众对政府的信任。

  首先,政府采购中的铺张浪费是不能容忍的。这往往和腐败、暗箱操作、潜规则等联系在一起。政府采购的初衷是提高财政性资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设。当前,豪华采购、天价采购等时有发生,必须考察在政府采购活动中是否存在铺张浪费现象。

  其次,我们认为,采购成本存在着最低成本和最优成本两个概念。最低成本是指为了满足采购需求而花费的最小成本。从经济学的角度来看,以最低的成本满足需求是最优的。但是政府采购不能单纯从经济学角度分析,因为政府采购可能附加了多重政策目标,如促进民族工商业的发展、保护生态环境、促进节能环保等技术的应用等。所以在政府采购领域,最低成本可能并非最优的。最优成本应是既能满足采购需求,又能实现政府政策目标的最小支出。

  4.宏观有效性分析

  政府采购是一种经济行为,政府以市场主体的身份,按照等价交换的原则,参与到市场经济活动中,购买商品和服务。但是,政府采购又不是单纯的经济行为,政府通过购买商品和服务满足自身需求的同时,还希望对经济和社会施加影响,实现预设的多重目标。

  我们关注政府采购项目的宏观有效性,就是考察政府采购项目对经济社会发展施加了何种影响,政府的政策目标是否实现。交易经济性考察的是微观效益,宏观有效性考察的则是长期影响。

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