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浅议最低价中标及如何避免或有问题
发布时间:2016年02月18日 来源:中国政府采购杂志 分享到:
 

  

  钟伟教授的文章《最低价中标是貌似善举的恶行》再次引发了大家对于政府采购最低价中标的热议,对此,余成智主要从最低评标价法的法理依据和实践价值两方面进行了辩驳,提出了投标价高低是供应商的一种理性选择。

  笔者认为,对于最低价中标是善举还是恶行的判断,首选必须明确是基于道德取向还是结果取向。从政府采购更加注重结果导向,包括追求“物有所值”的发展趋势来看,应该说结果才是检验采购的最终标准。如果供应商投标时动机不纯,但在中标后却能忠实履约,则很难称之为“恶行”。因此,追溯投标目的并无太大意义,关键在于怎么样避免可能产生的问题。

  最低价中标和最低评标价法是两个概念

  最低评标价法和综合评分法是目前法定的两种评标方法,其中最低评标价法,是指“最大限度地满足招标文件实质性要求前提下”,价格最低的投标人中标的评标方法,是一般意义上大家所认为的“最低价中标”。但以最低的价格中标未必就是采取的最低评标价法,也有可能是采用的综合评分法。如果考虑到目前政府采购80%以上的项目都采用公开招标,而公开招标又基本上都采用综合评分法,可以认为大部分的最低价中标项目实际是采用的是综合评标法,采用最低评标价法的竞争性谈判和询价项目在整个政府采购中所占的比例仅10%左右。

  而对于综合评分法来讲,本身是对投标供应商价格、技术、资信的全方位考量,不以价格为唯一标准,如果是价格最低的投标供应商中标,只能说该供应商中在综合比拼中脱颖而出,但他同时也可能是技术最好的,资信最优的,退一步说,即使确实以价格取胜,也说明这个供应商的没有明显短板“拖后腿”,是综合最优的结果。可以说,任何的评标方法都不可能忽视价格因素,而只要有价格因素,就可能是报价最低的供应商中标。

  因此,最低价中标与供应商的技术能力、资信水平不是必然的负相关,相反,在采用综合评分法的情况下,中标本身就在相当程度上体现出了供应商的实力和能力,而不仅仅是价格。并且,最低评标价法仅在政府采购中占据较小比例,未来随着竞争性磋商方式被更加广泛的使用,原本使用竞争性谈判的项目被分流,采用最低评标价法的项目比例将更低,一些专家以及公众高估了这一评标方法的影响。

  最低价中标只是一个现象而不是问题根源

  只要是买东西都可能出现问题,政府采购亦不能幸免,当然政府采购为了抵御风险,有一系列的制度设计,但就我国来说,政府采购的发展仍处于初级阶段,采购人的主体责任意识还不强,供应商的诚信经营意识也受到大环境浸染,有法不依和无章可循的情况同时存在,在这样的背景下,将政府采购本身的很多问题归咎于最低价中标是有失偏颇的。可以这么说,最低价中标的项目和出现问题的项目属于两个集合,两者确有重合,如果必须对两者进行关联,那么更多的是政府采购本身的问题使得最低价中标的概率增大。国外很多发达国家也采用最低评标价法,甚至在一些国家比如美国、日本的使用要远比我国更加广泛,但却没有出现很大的争议,从另一个侧面反映出低价不必然导致恶果。因此,最低价中标是某些政府采购项目中的一个现象,并不是政府采购问题的根源,如果舍本逐末,并不能解决钟教授文中的乱象。

  机制上的漏洞才真正值得我们审视

  从经济学的角度上看,任何组织和个人都是“经济人”,追逐利益最大化是天性,所谓的“钻空子”,如果是在规则范围内,作出有利于自己的选择,则无可厚非。因此,斥责“不良供应商”钻空子,包括以低价低质提供产品,首先我们要问的是,他有没有违反规则,我们有没有详细规定要怎么样的质量,如果没有,那么肯定是在规则制定或者规则执行时出了什么问题,要从这个方向找原因。对于供应商这一行政相对人,我们要遵循法治思维,“法无禁止即可为”,不能再以行政思维要求市场来迎合我们,对违法违规者要依法查处,但对“钻孔子”的行为,不妨当做制度规则是否完善的试金石,有缺陷改了就好。不可否认,确实不乏一些机制上的缺失,可能导致中标产品难以达到采购人的预期,并且供应商也以低于预期的价格中标,更确切的讲是以低于预期水准的产品中了标。

  政府采购要建立对价格不再敏感的免疫系统

  那么,怎么样才能防止达不到预期的产品乘虚而入呢?可以从四个方面着手:

  一是正确使用最低评标价法。

  根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》,“最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目”,适用范围有很大限制。值得注意的是,目前采用竞争性谈判和询价都必须使用最低评标价法。对于询价而言“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小”的要求,基本包含在最低评标价法的适用范围以内,但在实际操作中,很多采购代理机构以及采购人都把询价当做小额采购的自然选择,而忽视了产品本身的属性,这点需要注意。对竞争性谈判的时候而言,必须考虑除了满足法定的四种适用情形以外,是否也满足最低评标价法的适用范围,满足法律规定的“技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的”和“不能事先计算出价格总额的”的项目,很有可能不是标准定制商品或通用服务,在这种情况下,应该选用其他的采购方式。因此,至少在集中采购中,可以尝试对采购目录中哪些品目适用询价和竞争性谈判提出指导性意见,避免错用。

  二是科学展开需求管理。

  目前,需求管理中主要有两个问题与价格息息相关。第一个是观念的问题,目前全生命周期的理念尚未形成,这个理念直接关系到采购价格,例如在软件开发的采购中,一些供应商初次投标价格很低,是为了“一只脚先伸进来”,因为日后维护费有很大概率采用单一来源,此时采购单位已经议价空间很小,只能“我为鱼肉”,同样的情况在一些耗材需求量较大的专业设备采购中也有出现。第二是需求表达的问题。我们一直强调的是,采购单位需求不明确,导致了供应商“有机可乘”,从单位主体责任意识的角度看,确认如此。但反过来,我们也要客观承认,采购单位不是全能的,很多需求即使一些专家都不一定完全清楚,更何况采购单位可能面对各种各样的采购,自然不可能事事清晰,有单位笑称,“如果能把需求搞清楚,都变成专家了”,不是没有道理。也会有人提出,单位可以找专家咨询或者一些厂家进行调研,但终究也有找不到专家、厂家不愿搭理的情况,这完全可能发生。

  因此,对于相对专业、比较复杂的采购,采用非招标采购方式的,由专家制定采购文件是最为理想的方式,但是由于现阶段专家水平的良莠不齐,通过随机方式抽取专家制定采购文件一样面临着较大风险。对此,可以依托现有的专家库,选取部分技术水平、职业素养都达标的专家,作为采购单位需求的咨询团队,有需要的采购单位可以自愿自由选择,只需要在专家抽取环节进行回避即可,这样可以解决一些单位想要获得专业支持却无处可寻的问题。

  三是严肃合同履约管理。

  低价中标的一个可能性是存在“说得好听却做不到”的问题,也就是不按采购合同履约,这样的供应商往往是基于对政府部门验收水平不高的预计,才敢于试险。而采购单位也存在与需求制定中类似的问题,就是能力不足。对此,采购单位应该事先有充分的准备,一种是可以在代理协议中要求采购代理机构参与验收,因为代理机构相对采购单位来讲比较专业,既有资源,也有经验,另一种是可以委托有资质的第三方检验检测机构。同时,财政部门需要将履约检查作为一种“常规武器”,其目的不仅仅是威慑不良供应商,也是倒逼采购单位建立适合本单位、适合特定项目的验收机制。

  四是做好绩效评价结果应用。

  绩效评价作为一种事后的评价手段,虽然对当次采购无法产生影响,但却可以对未来的采购产生积极作用,是检验是否达到“物有所值”的重要手段。从某种程度上来讲,绩效评价评的是“性价比”,如果“性价比”高,不论价格的高低,都说明这是一次成功的采购,反之,如果 “性价比”很低,则要寻找原因,是需求定低了,还是需求出现了偏差或者是预算不合理,通过绩效评价对采购进行“溯源”,可以找到问题的原因,而这个原因也往往影响着中标价格。

  作者(陈铖)

  (本文作者单位系浙江省杭州市财政局政府采购监管处)

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