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TPP协议中的政府采购
发布时间:2015年10月09日 来源:中国政府采购杂志 分享到:
 

2015年10月5日,“跨太平洋战略经济伙伴协定”(TPP)十二个谈判国达成基本协议。“政府采购”作为TPP协议中的重要内容,其原有秩序和格局也将受到前所未有的冲击。中国政府采购即将面对的,将会是一场全新的挑战。(由于TPP12国对新文本保密,因此本文中TPP协议文本均取自于更早版本。)

政府采购范围更大

TPP协议共20章,其中“政府采购”作为第11章,被列入重点内容。与中国《政府采购法》、WTO《政府采购协议》(GPA)比较而言,TPP中的政府采购范围最为宽泛。

TPP第11.3条指出:“本章适用于制定或维持与政府采购有关任何合同的措施,包括购买和租赁、建设-经营-转让合同和公共工程特许权合同”。GPA的第一条规定了政府采购适用范围:“本协议适用于所有以合同形式进行的采购,包括购买及不论是否附带购买选择权的租赁或租购,并包括既有货物又有服务的采购项目。”中国《政府采购法》第三条规定的政府采购是指:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

可以看出,TPP协议中的“政府采购”包含了BOT模式和特许经营概念,这一划分与目前中国国内主流观点相悖。通常而言,狭义的“政府采购”是政府购买服务,在英文上称为procurement,而特许经营则另有称呼:concession,前者由政府付费,而后者由使用者付费。一旦TPP协议被执行,那么协议国的市场货物、服务和工程市场都会全面被打开,形成一个群雄并起、中原逐鹿的竞争时代。

较为严格的“国民待遇”和“非歧视原则”

GPA虽然强调高度开放性,但在其三大原则中却有“对发展中国家优惠待遇”原则,其在第五条中规定“对发展中国家要实行特殊及差别待遇”,要“扶持完全或主要依赖政府采购的产业机构”,即有关缔约方应向发展中国家,尤其是最不发达国家提供特殊待遇。相比较而言,TPP协议中并未提及“差别对待”,却过分强调国民待遇和非歧视原则。例如,协议第11.2条规定本协议的目标在于“要认识到开展政府采购透明度、物超所值、开放和有效的竞争、公平交易、问责制和正当程序和非歧视的基本原则的重要性。”紧接着又在第11.4条规定了较为严格的“国民待遇和非歧视原则”。

TPP协议的这一原则将给发展中国家带来巨大的冲击和挑战。随着更加自由的国际贸易市场的建立,资本的流动将会更加频繁。发达国家将可以利用政府采购掠夺发展中国家廉价的劳动力和自然资源,这将会使发展中国家陷入更加尴尬的境地。

政府采购政策功能的隐忧

政府采购作为一项公共制度,在很大程度上是实现国家政策的一种手段,其在保护国内中小企业、鼓励创新上一直发挥巨大作用。然而TPP协议实施后,由于各成员国的政府采购市场都变得更加开放,允许所有成员国相互竞争,最终的结局必然是“适者生存、优胜劣汰”,技术的优势将使得发达国家的大型企业在市场的角逐中中轻易胜出,导致大量发展中国家的中小企业面临破产危机。

另一方面,由于TPP协议涵盖对私有化的要求,这将迫使国有企业进行转型。然而国企转型并非一朝一夕,且各国对国有企业的界定上存在分歧,这将给各国(尤其是国有企业较发达的国家)带来巨大挑战。

对中国的影响以及中国应有的态度

到目前为止,中国尚未纳入TPP成员国之中,如何看待这个新兴事物将影响中国的策略选择。

我们必须辩证地看待TPP,不能一味认为TPP是美国遏制中国发展的“卑劣手段”,更不能认为,TPP将阻碍中国经济发展。从本质上来说,TPP是WTO以外的区域间自由贸易协定,中国可以有多重选择。从政府采购视角来看,TPP将会迫使中国企业走出去,提高技术和效率。从国家层面而言,我国可以利用这个契机完善政府采购制度,与国际标准接轨。中国有句古话“明知山有虎,偏向虎山行”,面对TPP危机,中国不能再固步自封,需要以昂扬的斗志面对这一次新的国际挑战。

(本文作者单位系清华大学公共管理学院)

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